辽朝疆域在太祖耶律阿保机、太宗耶律德光时基本奠定，中经世宗耶律阮、穆宗耶律璟、景宗耶律贤和圣宗耶律隆绪四帝，尤其圣宗时期，辽朝对北部边疆地区采取了进一步的拓展和安边措施，使辽朝辖区臻于全盛。其疆域“东自海，西至于流沙，北绝大漠”“南至白沟”。辽阔的疆域中，北方分布着大量游牧和渔猎部族，南方则有传统汉人聚落，人口构成十分复杂。
▲位于内蒙古自治区赤峰市巴林左旗的辽上京国家考古遗址公园。供图：视觉中国
南北分治
辽朝的政区双轨制
辽政权建立后，对国家所属各类力量的管理采用复式体制。一方面，宫卫（斡鲁朵）作为皇帝直属力量，与政府所属力量（部族、州县）分治；另一方面，在辽朝政治制度中占据核心地位的南、北面分治体制，以契丹人掌握军国大权，汉人主管行政事务，即所谓以契丹人主导为基础的二元制。这种制度实际上是以夷狄之俗嫁接中原制度，体现出胡汉杂糅的特征。
行政区划上，表现为政区双轨制，即中原传统模式的州县制政区和具有北部边疆民族特色的部族制政区，在辽朝的统一管辖下同时推行。在南面制度下，道（五京）辖有节镇，节镇下辖州，州辖县；在北面制度下，北枢密院管理各部族。此外，还有隶宫州县，即名义上属于斡鲁朵的皇帝私有的州、县；隶属贵族、大臣的头下州军；人口主要为俘户的州。据《辽史·地理志》记载，辽朝的基本政区“总京五，府六，州、军、城百五十有六，县二百有九；部族五十有二，属国六十”。这种双轨制呈现出以下两个较为鲜明的特点：
一是双轨制下的混置情况集中在上京、东京两道。《辽史》地理和营卫两志记载，上京道政区凡置州（军、城）36个，州下属县（城）52个；部族21个（其中王府级3个、节度使级18个），部族下属的石烈（相当于县）16个（其中上隶王府者4个、上隶节度使司者12个）。东京道政区凡置州（军、府、城）64个，州下属县（州）131个；部族14个。此外，上京道和东京道还置有特辖性政区，属国属部共59个，而中京、南京和西京三道加起来仅有部族制政区20个，部族下属的石烈（县）6个，三道仍以州县制政区为主。
二是反映出以经济形态为基础、以民族形态为主体的渐次过渡规律。最南部的南京道和西京道，以中原地区的北半部作为政区南界，大体上以关（山海关）口（古北口）一线向西北延伸为北界，这一区域基本是以汉族为主的农业地区；位于南京道以北的中京道，以及属于北部边疆地区之一的东京道，基本是汉族与其他民族交错居住的半农半牧（渔猎）地区，州县制与反映北方游牧（渔猎）民族特点的部族制并行设置；属于北部边疆地区另一部分的上京道，主要是游牧、渔猎民族的活动区域，间有少量汉族或其他民族的农业区，因此以部族制政区为主，兼置州县。
因俗而治
南北面官下区划的制度考量
辽朝采用南北面官制度下的区划模式，是对国情充分考量的结果，主要考虑到自然环境差异下的经济模式与民族空间分布的差异。
其一，辽的疆域处于农牧经济过渡地带，地理环境与生产方式差异显著。辽朝囊括整个北方草原，疆域向南越过长城，涵盖燕云十六州，农耕制与游牧制两种经济模式所需的自然环境，在辽朝疆域内均有分布。“长城以南，多雨多暑，其人耕稼以食，桑麻以衣，宫室以居，城郭以治”，长城以南降雨较多、气候温暖，民众多以耕稼为生、以桑麻为衣，定居于城郭之中。这类人群以汉族人和渤海人为主，辽圣宗后期，随着国家封建化的完成，许多契丹贵族及其部曲属民也被归入此类。“大漠之间，多寒多风，畜牧畋渔以食，皮毛以衣，转徙随时，车马为家”，大漠地区气候寒冷、风沙频繁，民众靠游牧渔猎为生、以毛皮为衣，过着逐水草而居的迁徙生活。这类人群以乌古、室韦等族群为主。两种生产生活方式差异大，若设置统一的政区体制，难以适应两地民众的实际生产生活需求。
其二，除汉族、契丹族外，辽境内分布着奚、渤海、女真、党项、阻卜、室韦、乌古、敌烈、回鹘等诸多民族。辽凭借强大的武力实现了对境内各民族的统辖，但以上民族聚居区的经济和文化发展程度远低于汉族。面对文化上的弱势，又因汉族人口远多于其他民族，辽朝更需要借助汉人的力量进行统治。因此，辽朝统治者一方面因俗而治，让汉族等定居民族继续沿用原先的州县制；另一方面保留草原传统，任用契丹贵族担任北面官职，以此稳固对北方民族的统治。
民族交融
辽朝番汉分治的重要意义
从辽朝整个辖区来看，自北部边疆的上京道、东京道北部，至西京道、南京道南部，经济形态呈现出由牧区向半牧半农区、再向农业区的渐次过渡；居民族属分布也相应表现为由游牧（渔猎）部族区向半游牧半定居民族区、再向定居民族区（主要是汉族）的过渡。这一格局不仅打破了历史上狭隘的民族分界观念，即以山海关、古北口一线划分“内汉外番”的传统界限，还通过辽朝境内各政区内部、政区间的农业与畜牧（渔猎）业联动，汉族与各民族的交往，以及辽朝辖区与长城以南地区的联系，进一步增强了北部边疆地区对中原地区的向心力。
同时，辽朝政区双轨制因相对适配北部边疆地区特定的经济形态和民族结构，有利于辽朝扩大对该地区的直接管辖、提升特辖政区的治理效能，弥补了前代对北部边疆地区管辖薄弱的缺陷。例如统和二十八年（1010年）八月，圣宗亲率辽军“伐高丽”，受辽阳府统辖的女真部族当即表示为辽廷此次东征效命，主动“进良马万匹”，并请求配合辽军“从征高丽”，得到圣宗的“诏许”。
此外，北方各民族文化与汉族文化在此过程中相互交融。各民族与汉族之间相互吸引、彼此借鉴，既有契丹等民族的“汉化”，也有汉族的“胡化”，极大地丰富了中华文化的内涵。如阿保机即位后，下令在境内建孔子庙，“诏皇太子春秋释奠”；阿保机的太子耶律倍以崇尚中原生活方式闻名，后移居后唐时，被后唐皇帝赐名“赞华”；太宗耶律德光进入开封后，其服饰仪制皆改为中原汉族样式。而辽朝的汉人也吸收了契丹的饮食习俗，乳酪等游牧民族的食物成为常见饮食，辽朝汉人墓葬中频繁出土的契丹式鸡冠壶，也直观反映了胡汉文化的深度融合。
▲辽宁省博物馆展出的白釉黑彩鸡形倒流壶。供图：视觉中国
▲内蒙古博物院新馆以数字化形式展示辽朝墓葬壁画。供图：视觉中国
历史镜鉴
辽朝政区双轨制的宝贵经验
辽朝南北面官制度下的政区设置，为后世的边疆经略、政区规划等方面积累了宝贵的经验。
第一，行政区划制度应当具备“因俗而治”的制度弹性。在坚持“大一统”理念的前提下，考虑到边疆与内地的民族文化差异有着深厚的历史根源，难以在短期内消除，因此可采取适度灵活的治理原则，暂时保留部分民族原有的社会结构与管理方式，循序渐进推进边疆与内地的一体化进程，最终实现边疆民众向国家编户齐民的转化。同时，在保留各民族文化特色的基础上促进国家统一，持续推动各民族文化融合，最终形成中华民族多元一体的格局。清代西藏地区由达赖、班禅与驻藏大臣三方共同协理政事，便是对这一经验的具体实践。清代这种“一国之内、两制并存”的弹性架构，实现了国家主权统一，兼顾了地方弹性自治。
第二，实行不同政区制度的地区之间，兼具嵌入性与过渡性两大特点。辽朝南北面官制度下的政区设置，对此体现得尤为显著：嵌入性可称为“套”，即在同一个道之内，嵌套设置州县和部族两类政区。上京道至少嵌套设置36个州（军、城）和与州同级的21个部族，东京道至少嵌套设置64个州（军、城）和与州同级的14个部族。而过渡性可称为“联”，即各政区之间在经济形态和民族结构上，形成了逐步消解巨大反差的过渡式衔接关系。例如前文所述，辽朝南北政区的民族分布由游牧（渔猎）部族区向半游牧半定居民族区、再向定居民族区（主要是汉族）渐次过渡。嵌入性保障了不同民族文化的充分接触，加快了交流交往交融；过渡性则兼顾了不同民族主体文化区域的相对稳定，为在多样性中孕育生发统一性创造了时间和空间条件。
（作者单位：中国人民大学清史研究所）
知识链接
南北面官制：
辽朝核心政治制度，对应政区双轨制，契丹人掌北面官（军国大权，管游牧部族），汉人掌南面官（行政事务，管农耕州县），是“以夷狄之俗嫁接中原制度”的胡汉杂糅体制。
宫卫（斡鲁朵）：
皇帝直属力量，下辖隶宫州县，是名义上属于皇帝私有的州县，与政府管辖的部族、普通州县分治。
头下州军：
辽朝特殊政区，隶属于贵族、大臣，区别于朝廷直接管辖的州县和部族政区。
石烈：
辽朝北部部族制政区的基层单位，相当于中原的县，分隶于王府或节度使司级的部族。
特辖性政区：
辽朝对边疆属国、属部设置的特殊管辖政区，主要集中在上京道、东京道，是辽朝拓展北部边疆管辖的重要形式。
节镇：
辽朝南面州县制的层级单位，隶属于道（五京），下辖州，是连接道与州的中间政区。
来源：中国社会报
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